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广东国际战略研究院研究员王璐瑶就TPP问题撰文

2016年10月08日 12:41  点击:[]

   近期,美国大选成为媒体焦点,随着TPP成为大选的牺牲品,对于美国是否会丧失亚太地位,一时形成热议。广东国际战略研究院研究员王璐瑶就此问题撰文,此文首发于凤凰网大学问栏目思想国第346期(2016927日)。

  

  

  本周一,也就是美国时间26日,希拉里和特朗普就美国的方向、实现繁荣和保障美国安全等问题进行首场电视辩论,不可避免涉及到中国议题以及包括北美自贸协定(NAFTA)等在内的经济规则对美国社会经济的影响。  

自竞选开始以来,两人就常针锋相对唇枪舌剑,在不可多得的共识方面,“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)是其中一个。

为争取选民支持,民主党总统候选人希拉里作为美国“重返亚太”战略的设计者和TPP的倡导者,也转而反对这一框架协议。此前在对俄勒冈公平贸易运动的一个问卷表做出回应时,希拉里就表示,任何贸易协定需要通过三部分的测试才能获得支持,一是创造美国就业,二是提高工资,三是改善国家安全。TPP在货币操纵规定和应对气候变化等方面有待改进,投资者-东道国争端解决条款“存在缺陷”,而原产地规则较弱也使得汽车行业受益有限。共和党总统候选人特朗普则从根本上否定TPP,甚至提出此前达成的NAFTA部分条款也需要重谈。

奥巴马一直希望将TPP塑造为自己告别白宫生涯时最重要的政治遗产之一,今年以来多次呼吁国会尽快通过TPP协议。TPP已然成为民主共和两党激烈交锋的战场,且两党候选人都对TPP持否定态度,奥巴马的这两位潜在接班人在大选期间的表态也让TPP成为大选的牺牲品。  

在众多竞选议题中,中国国内对TPP尤其关注的原因在于,TPP从提出之时就被国内部分观点视为美国参与亚太经济整合过程、介入东亚经济合作以及抑制中国在亚太尤其是东盟地区不断上升的影响力的围堵举措。

作为通向“亚太自贸区”(FTAAP)路径的其中两种可能,美国主导力推的TPP和中国参与其中的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)存在竞争关系。2008年经济危机以来中国持续上升的经济实力以及由此带来东亚经济格局变化增加了中国参与地区和全球经济治理的信心,与此相对,TPP的失败则将意味着美国在亚太治理的规则制定方面遭遇“滑铁卢”,甚至如新加坡总理李显龙访美期间公开发言所称,“TPP压上了美国在亚太区域事务中的信誉”。

但并不能因此就下判断,认为美国就此丧失亚太治理和规则制定的主导权。

不可否认,TPP对美国维护其在亚太乃至全球的影响力十分重要,美国甚至在谈判过程中放弃其所宣称的“无例外”和“白金标准”,通过各谈判方的“例外保留”等寻求最大公约数,并将部分争议延后至下一阶段讨论,以期尽快达成协定。

然而,外界可能过于高估了TPP得以通过或者就此搁置对亚太地区、美国全球主导权和其他区域经济一体化安排的影响。

且不说如今遭遇的困境,退一步,即使美国通过TPPTPP也无法即时生效并产生影响。按照协议规定,TPP 12国如能从正式签署协定开始两年内完成各自国内程序,那么协定将在完成日后60天内生效。但是,如果程序完成期长于两年,那么协议的生效日将自动更改为,占12GDP总额85%6个国家完成国内程序60天后。从经济体量看,美国和日本的GDPTPP成员国中的占比合计在80%左右,因此TPP未来走向将在很大程度上取决于美日两国。然而,截止目前,从可获得的TPP各成员国审议进程看,秘鲁预计新国会审议期将长达2年,马来西亚预计在20182月完成修正案,越南工商部预计该国完成TPP立法程序及生效还需18-24个月,以及其他部分国家暂无进展,TPP程序完成期势必长于两年。

美国智库彼得森研究所(PIIE)在最新的研究报告《美国总统竞选选战中的贸易议程评估》中称,TPP之死将重创美国领导力,如果TPP最终未能获批,美国将把在亚太地区设立贸易规则的领导权拱手让给中国。

这一观点在国内被过度解读,仿佛美国就此开始丧失亚太治理和规则制定的主导权。从制度角度看,尽管中国成为亚太经济发展的重要引擎,但美国及其在亚洲的联盟体系尚无改变,东亚和东南亚国家仍然在“经济安全二元化”的格局中观望,并未接受中国成为新的区域中心。

TPP结束谈判意味着美国已初步完成美版国际贸易投资规则的构建,强化了以美国为核心的贸易集团并给中国等新兴经济体施以压力,进而寄望于在未来的经贸谈判中继续维持“中心(规则制定者)外围(规则接受者)”格局。并且,尽管目前美国国内事态并不理想,但作为盟友的日本力保TPP的努力——日本力争在秋季临时国会尽快批准TPP,以及众多盟友维持美国在亚太的战略影响力方面所发挥的作用不可忽视。因此,在未来一段时期,作为美国在亚太地区参与度和话语权象征的TPP,抑或是失败后表现为其他形式的经济安排,其地缘影响力都将持续。

另一方面,TPPRCEP间并不完全是此起彼伏的对应关系。确实,目前以TPP为代表的“亚太轨道”和以“ASEAN+”为代表的“东亚轨道”产生竞合,在成员国方面也存在交叉,但TPP的失败不会自动带来RCEP成为亚太一体化道路的结果。
  具体而言,如果TPP正式生效,考虑到其仍然具备的高标准自由化便利化特征、固有的协调伙伴国关系(美国及其联盟体系)、成员国构成(12国全部均为APEC成员国)以及稳定的扩员路径(迄今为止韩国、印度尼西亚、菲律宾、泰国以及哥伦比亚曾明确表态考虑加入TPP ),不排除“亚太轨道”将成为通往FTAAP的第一种可能。如果TPP难以正式进入亚太治理规则体系,其已经对各项区域一体化安排产生的“竞争性自由化”效果——包括RCEP谈判加速以及中日韩FTA的紧迫性加强等——将使得作为亚太经济长期治理目标的FTAAP更可能体现为另一种形式,即亚太区域内涵盖不同一体化进程的区域协定集合。  

当然,尽管TPP的影响,尤其是短期效应不宜被过分高估,但无论是作为奥巴马任内的重要政治遗产,或是捆绑了中国元素的激辩主题,还是代表前沿趋势的国际经济新规则,TPP都有足够的理由在此后一段时间内继续吸引眼球。或者说,这也是美国所乐见其成的。从美国及其盟国立场看,美国对自身制度和价值观念的持续宣扬有助于强化其对现有经济政治规则体系的控制能力。伴随TPP的谈判、争议和外界对其下一步动向的关注,美国对“21世纪区域贸易安排”以及人权、自由市场等概念的推广也将巩固其在亚太区域治理中的既有垄断地位。

  

王璐瑶/广东国际战略研究院博士后

  

  

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