隋广军
广东国际战略研究院常务副院长、教授
查婷俊
广东国际战略研究院专职研究员
本文原载于：《天津社会科学》2019年第3期。
摘要：自第二次世界大战以来,世界范围内的贸易摩擦频繁发生,贸易摩擦由此成为全球经济治理体系变革的重要冲击力量。在贸易摩擦冲击下,全球经济治理规则的重塑诉求包含统一理念与制度、变革多边治理规则、实现区域治理与多边治理的协调等。然而,区域经济治理制度的排他性以及治理机制的碎片化带来了全球贸易体制的割裂和双边规则的重叠,引发了多边治理与区域治理之间的矛盾,成为阻碍全球经济发展的桎梏。贸易摩擦给中国经济发展带来了诸多挑战,只有推动形成全面开放新格局;持续推进基于多边贸易机制的区域治理制度建设,强化中国在全球经济治理中的话语权;深化国内改革,激发民营经济活力,提升经济硬实力,才能化解贸易摩擦带来的消极影响,积极参与到全球经济治理规则的重塑中。
关键词：贸易摩擦、全球经济治理、体系变革、治理规则
一、引言
随着全球化不断推进，各经济体之间高度依存，国际贸易问题对全球经济治理体系的影响愈来愈大。作为全球经济治理的重要组成部分，全球贸易治理是以贸易政策、规则和制度为约束形塑全球贸易秩序的过程。第二次世界大战后，以美国主导的关税及贸易总协定签订为标志，全球贸易治理的制度体系开始形成，到目前为止，形成了以WTO多边贸易机制为核心，以区域贸易协定和双边贸易协定为补充的全球贸易治理体系。然而，全球范围内的贸易摩擦仍时有发生。贸易摩擦表现为一国基于政治经济利益判断对贸易对象国采取的限制性行动，反映了国家问的贸易政策冲突。严重的贸易摩擦不仅会扰乱贸易秩序，而且可能引发制度冲突、经济危机乃至安全冲突。美国当前针对多个国家发起的贸易摩擦正引发一场全球经济治理体系的深度变革。那么，贸易摩擦究竟会对全球经济治理规则产生怎样的影响?贸易摩擦背后是否体现了各国对全球经济治理规则重塑的需求?全球经济治理规则的重塑又面临着怎样的困境?中国将如何应对当前贸易摩擦中面临的挑战，更好地参与全球经济治理规则的变革?本文拟从治理规则的视角进行探讨。
二、贸易摩擦对全球经济
治理规则的影响现阶段的全球经济治理体系主要是第二次世界大战之后，以美国为首的发达国家基于自身利益需求，进行国际机制设计并制定相应规则的结果，随着世界经济格局的演变，国际贸易体量不断增大、贸易结构不断变化，贸易摩擦的形式也在不断演变。因此，分析已往贸易摩擦对全球经济治理规则的影响，总结这些影响背后的共同特征，并探讨中美贸易摩擦可能带来的全球经济治理规则的变化，显得尤为重要。
(一)美欧、美日贸易摩擦对全球经济治理规则的影响
美欧贸易摩擦大多集中十农产品与钢铁领域。自欧盟成立以来，欧盟国家在农产品领域实行共同进口关税、共同农业基金、农产品进口补贴等政策，农业生产持续稳定，农产品产量大幅提升。美国以欧盟实行高关税和出口补贴政策为由，认定欧盟农业政策不符合“自由贸易”精神，并基于WTO规则，通过征收反倾销税与反补贴税等途径提高进口关税税率。在钢铁领域，1982年1月，美国大型钢铁企业以西欧十一国的钢铁公司通过政府补贴以低于成本的价格向美国倾销钢材为由提起诉讼，此后美欧在钢铁领域的贸易摩擦显著升级，进入21纪之后更是依据美国《1974年贸易法》的“201条款”，对来自欧盟、日本、韩国等国的钢铁产品进行了全球保障措施调查。
作为贸易摩擦中拥有更多话语权的一方，美国在处理贸易争端时通常选择采取贸易报复与经济制裁的方式，在国际上通过区域、多边、双边交替谈判对对象国施加压力，同时在国内以贸易立法和提高技术性贸易壁垒等方式，通过征收反倾销税与反补贴税等途径变相提高进口关税税率以限制进口，平抑贸易逆差。欧盟国家则通常采用温和的迂回方式，规避美国的贸易制裁。如在农产品领域，通过诉诸WTO争端解决机制，使用更多“绿箱”政策替代原有“黄箱”政策等方式，应对美国的农产品贸易制裁;在钢铁领域则通过提高进口关税、实施进口配额制度等临时保障措施，对美国进行反制。
20纪60年代以来，随着日本经济规模与增速的同步提升，美日贸易逆差不断扩大，到1985年，美日贸易逆差已经超过460亿美元，与此同时，美日贸易摩擦频繁发生并不断升级。美日贸易摩擦集中十纺织品、汽车、半导体等领域。日本纺织品的出口量一度占据世界总出口量的近70%，致使美国纺织品业遭受冲击，1977年美国对自日本进口的丝绸品展开“301调查”并实行进口限制。随着日本汽车、彩电等产业的崛起，大量产品涌入美国市场，在加大美国贸易逆差的同时也使这些领域的贸易摩擦不断升级。20纪80年代以来，日本半导体产业逐渐取代美国的龙头地位，日本也因此受到美国“不公正贸易行为”的指控，1985年，美国贸易代表署对日本发起针对半导体产业的“301调查”，通过征收报复性关税和签订广场协议，迫使日本做出退让。
美日贸易摩擦中，美国同样凭借强大的国内经济实力和国际经济影响力，以限制进口配额、征收反倾销报复性关税等手段，通过“新经济政策”、《维持市场秩序协定》、《日美半导体协议》、广场协议等双边或多边贸易协定，强制日本实行自主出口限制，并开放国内市场，以缓解贸易摩擦。日本政府则以自愿限制出口的方式化解美国对日本彩电、半导体、汽车等产业的制裁，并通过产业转移将生产加工环节转移到其他发展中国家以避免制裁，山由此带来了日本产业空心化和经济衰退的严重后果。
综上观之不难发现，贸易摩擦的发起者和主导者，通常使用“非公平贸易”说辞，通过单边贸易制裁手段迫使他国修订国内政策，并通过制定多边规则防范本国利益受损。因此，表面上，贸易摩擦反映了对他国贸易行为的不满，更深层次上，则体现为对现有贸易规则的不满，贸易摩擦由此成为制度变迁，尤其是全球经济治理体系变革的重要冲击力量。
(二)中美贸易摩擦对全球经济治理规则的影响
自2000年中国取代日本成为美国最大的贸易逆差国以来，逐渐扩大的贸易逆差使美国连续对中国发起了六次“301调查”。1991年4月，美国政府以中国专利法存在缺陷，美国作品著作权、商标秘密和商标权难以受到保护为由对中国发起了第一次“301调查”，最终双方签订有关知识产权保护协议，中国对改进知识产权法律做出承诺;1991年10月，美国对中国发起了市场准入的“301调查”，最终双方签署《中美市场准入谅解备忘录》;1994年6月，美国对中国发起第二次“301调查”，要求中国完善知识产权保护，对美国知识产权产品开放，最终双方达成了第二个知识产权保护协议;1996年4月，美国以中国对知识产权保护不力为由，对中国发起第四次“301调查”，双方签署了第二个知识产权保护协议;2007年4月，美国就关于中国惩治盗版和假冒注册商标商品的刑罚门槛问题、关于中国海关处置没收侵犯知识产权货物的规则问题、关于中国涉及版权保护的文化产品市场准入问题向WTO争端解决机构(DSB)发起正式磋商，并于2010年10月对中国进行第五次“301调查”，同时针对中国国内风电补贴展开清洁能源产业调查，认为中国的风能补贴计划违反了WTO规则，最终中国同意修改政策中涉嫌禁止性补贴的内容;2017年8月，美国贸易代表署以“中国对美国知识产权存在侵犯行为”为由正式对中国启动调查，是美国第六次针对中国发起的“301调查”，目的在于查清“在技术转移、创新和知识产权保护方面，中国政府的政策和措施是否对美国的贸易利益有不合理的歧视或损害”。
2018年以来，中美贸易摩擦进一步升级，6月15日，美国白宫宣布对含有“重要工业技术”的500亿美元中国进口商品征收25%的关税，并且对与“工业重要技术”有关的中国个人和实体实施投资限制和出口管制。12月1日，中美双方元首在阿根廷G20峰会期间会晤，中国同意购买尚未商定但“非常大量”的农业、能源及工业产品等，美国同意不会在2019年1月1日把关税提高至25%，现正被征关税的产品会继续维持10%的税率，同时中美双方将继续展开贸易谈判，技术转移和知识产权等关键领域成为谈判中的重点和焦点问题。
从历次中美贸易摩擦可以看出，美国仍延续了其一贯的贸易制裁手段，即以不公平贸易、反倾销、反补贴等理由对中国实行贸易制裁，以实现其缓解贸易逆差、维护本国经济地位的目的。2017年开始，更是以中国是“非市场经济国家”为由，拒绝履行《中国加入世贸组织议定书》第十五条中关于“终止对华反倾销‘替代国’做法”的规定。面对中美贸易摩擦，中国一方面不断完善国内知识产权保护法规，坚持改革与开放并举，另一方面对于不合理制裁，也通过诉诸WTO贸易争端解决机制对贸易摩擦进行调解、谈判。
综观第二次世界大战后的国际贸易摩擦，最初的磋商通常以一方的退让为解决方式，贸易霸主拥有充分的话语权和磋商的主动性。WTO成立之后，有了全球层面贸易规则的制定和实施机构，以“规则为基础”成为国际贸易领域的全球规范，贸易摩擦更多地诉诸WTO贸易争端解决机制进行协调，WTO也因此成为全球经济治理中参与贸易治理的重要机构。然而，自2006年WTO多哈回合贸易谈判中止，到此次由特朗普政府发起的涉及北美、欧盟、中国等国家的全球贸易摩擦，一系列事实表明以WTO为代表的世界贸易秩序的危机日趋严重。贸易摩擦源于全球经济治理体系缺少与时俱进的规则，而这也终将带来全球经济治理规则更大范围内的变革。
三、贸易摩擦冲击下全球经济治理
规则的重塑诉求全球化将影响全球经济治理的过程，同时，全球化本身也受到全球经济治理问题的影响。贸易自由化是经济全球化的典型成果，缓解贸易摩擦必然带来全球经济治理规则的重塑，而这种规则重塑，不仅需要共同的经济立场，更需要各方统一的治理理念，与时俱进的多边治理规则以及与多边治理规则相协调的区域治理规则作为重要补充，因而，全球经济治理规则重塑的诉求集中表现为对统一理念与制度的诉求、对多边治理规则变革的诉求和对区域治理与多边治理相协调的诉求。
(一)统一理念与制度的诉求
全球经济治理规则的重塑，应当基于自由贸易与保护主义再平衡的立场。自由主义学派认为，“经济的相互依存创造了各国积极进行联系的条件，促进了各国利益的协调”，因而贸易是一种和平的力量，促使各国积极地维持国际贸易关系。相反，民族主义者和马克思主义者则认为，经济专业化和相互依存使得各国不安定、依赖别国以及动辄受到外部事态的影响，贸易成为政治紧张的根源。这两种对于贸易截然相反的观点，引发了自由贸易与保护主义的冲突。在研发、税收等力一面，大型跨国公司以其竞争优势获得了更多政府补贴，即享受到了所谓的“政府保护主义政策”，使得以跨国公司为载体的国际贸易行为，激发了国家代替贸易主体执行战略性贸易政的动机，并由此成为贸易摩擦中被指责的对象。内生贸易理论表明，尽管易保护主义降低了国内和国际经济效率，却因为其使得特殊利益集团或某些特定国家得益而受到推崇，因此贸易摩擦会随着国家间利益的转换不断产生。然而，我们应当意识到既然民族国家仍将作为全球经济治理的最重要主体，那么“自由贸易是例外，而保护主义才是惯例”的情况就不会发生改变。缓解贸易摩擦，并不意味着贸易顺差或贸易逆差的消失，也不应当是以牺牲贸易对象国利益为手段的极端保护主义，而是要立足经济全球化的新高度，通过统一贸易理念与贸易制度，构建与时俱进的全球经济治理规则，由此化解自由贸易与保护主义之问的冲突。
(二)多边治理规则变革的诉求
多边贸易始于17世纪的西方社会，伴随多边贸易的不断发展，以WTO为中心的全球贸易治理体制逐步形成并成熟，为维护全球经济秩序做出了巨大贡献。国际机构的成立，旨在促进全球经济社会发展与多边政治稳定，其善意的想法与意图随着时间的推移，却逐渐演变成非常不同的东西。世界经济格局的演变、国际社会权力结构的变化、全球贸易模式的改变、利益群体的多元化发展等，都对全球经济治理规则产生重要影响，并通过贸易摩擦的形式展现出来，促使多边治理规则突破路径依赖和制度粘性。
近年来，包括美国在内的许多WTO成员国要求其改革的呼声高涨。针对多边治理机制的改革，欧盟和美国、澳大利亚、加拿大、中国、印度等国家都提交了相关报告，但出十自身利益的考虑，不同国家对多边治理机制的变革也有着不同的要求。具言之，一方面，美欧要求重塑工业及农产品补贴规则，针对金融服务和数字贸易提出了更高标准，要求加强知识产权保护和贸易监管，强化劳工标准与环境规制，并逐步取消对发展中国家的特殊与差别待遇; 中国等一些国家则要求落实对发展中国家的特殊与差别待遇，以及对农业补贴的政策。另一方面，美国意图重新构建争端解决机制，而欧盟和中国、加拿大等国则建议通过改善争端解决机制的效率对现有制度进行完善。
事实上，参与全球经济治理规则变革的主体既包括民族国家、跨国公司等利益相关集团，也包括劳工团体、环保主义者等国际组织，全球经济规则不可能由单一的经济集团制定，而是需要各方都积极参与其中。全球经济治理体系的变革旨在促进旧国际秩序通过适应新环境做出调整，并不断加强自身的有效性与合法性。这种规则的调整应当承认经济模式多样性的价值，并在这些模式中寻找一条妥协之道，而不是收紧规则，这一原则也推动了贸易摩擦下多边治理规则的重塑。
(三)区域治理与多边治理相协调的诉求
区域贸易协定是多边贸易机制的重要补充，相应产生的区域治理规则是全球经济贸易治理规则的重要补充，两者在本质上并无冲突，但在贸易摩擦的冲击下，却产生了激烈的矛盾。其实质反映了贸易摩擦冲击下，贸易逆差国和顺差国在区域合作力一面产生了不同的诉求。从以美国为首的贸易逆差国角度看，一方面，由于多边谈判难以推进，逆差国通过收缩和调整合作区域，强化自身对区域治理的控制力。例如，美国通过“亚太战略”、“印太战略”等强化自身的国际战略地位，通过签署《美墨加贸易协定》(USMCA)替代原有的《北美自由贸易协定》(NAFTA)，并利用“毒丸条款”限制贸易伙伴与竞争对手的合作。另一方面，以“公平贸易”为由对顺差国的补贴规则进行干预，同时通过加强本国在投资、服务、知识产权等方面的制度优势，吸引制造业回流。
从以中国为代表的贸易顺差国角度看，一方面，为了维持既有的全球化红利，保障地缘政治安全，主要通过加速区域谈判进度、深化区域合作寻求更多的贸易机遇。例如，中国通过积极推动亚太经济合作组织各领域合作、“一带一路”倡议等，践行区域合作共赢理念，推进全球协商共治的创新性设计。另一方面，对贸易逆差国区域规则中的针对性和歧视性条款进行反制。例如，中国为平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失，提出对自美进口的部分产品加征关税。
正是由WTO主导的多边贸易机制无法化解当前全球化面临的危机，区域贸易协定获得越来越多的认可，然而区域贸易协定中存在的违背“最惠国待遇”问题以及由此产生的贸易转移效应等，都严重影响了多边治理的效率，区域治理规则的合理性受到区域外国家的普遍质疑。克鲁格曼等认为，地理邻近的国家间组成的天然贸易集团的贸易创造会超过贸易转移，这意味着天然性的区域贸易协定不会产生贸易流向的扭曲，而非天然性贸易协定的福利收益是值得怀疑的，这种多边贸易区域化会由于割裂市场带来区域治理的效率低下。因此，如何在多边贸易机制框架下，以区域贸易协定规则为补充，实现区域治理与多边治理相协调的目标显得尤为重要。
四、贸易摩擦冲击下全球经济治理
规则重塑的困境全球经济治理涉及民族国家、亚国家(如公共协会和城市政府等)组织、超国家组织(如联合国等)、区域性组织(如欧盟等)以及跨国组织(如非正式的全球公民社会组织与商业网络等)五类主体，它们通过制定和实施全球或跨国的经济规则，达到共同的目标，解决经济全球化中面临的问题。正是由于参与治理的主体具有多元化特征，全球经济治理规则囊括并超越了既有的双边、多边等区域范畴。但区域经济治理制度的排他性和治理机制的碎片化，导致全球贸易体制割裂和双边规则重叠，引发了多边治理与区域治理之间的矛盾。
(一)区域经济治理制度的排他性
区域治理规则取决于制定者和参与者的利益诉求，因而反映出权利与利益分配的排他性特征。随着新兴经济体在全球经济中的地位不断提升，全球经济治理规则的适应性改变是新兴经济体崛起后的必然要求，这对过去全球经济治理结构中的制度受益者构成了威胁，不同利益集团通过制定具有排他性的区域经济治理规则保护自身利益，导致贸易摩擦增多。例如，随着中国经济的飞速发展，以美国为首的发达国家认为这种中国模式“扭曲”了市场竞争机制，对其就业和竞争力构成了直接威胁，试图通过在区域贸易协定中加入排他性制度约束，阻止中国实现经济赶超。2018年12月，美国、墨西哥、加拿大签署的USMCA涵盖了汽车制造、知识产权、数字贸易、劳工权益、金融服务、农产品等领域，包括商品贸易关税减让、服务贸易开放、原产地规则变化和加强对生产者的保护等内容，并且特别增加了第32条“毒丸条款”，规定“任何一方与非市场经济国家签订自由贸易协议时，应允许其他各方在发出6个月的通知后终止本协议，并以它们之间的协议(即双边协议)来取而代之”。换言之，墨西哥和加拿大规避美国向全球征收新关税所付出的代价是必须配合美国，打造更集中、更符合北美自贸区内分工原则的产业链。诸如此类通过降低区域内贸易壁垒构建较强的对外贸易壁垒的制度约束的做法，限制了区域内伙伴国的自由贸易权力，阻碍了全球经济治理的规则重塑。
(二)全球经济治理规则的碎片化
全球经济治理规则碎片化的影响主要体现在以下两个方面:第一，现有的多层次治理模式下，多边治理与区域治理掣肘因素增多。多边治理规则主要基于WTO框架，但由于成员国之间分歧较大，在处理贸易摩擦等问题时，难以有效发挥作用。这主要源于全球化面临的两难境地，即全球化削弱了民族国家建立管制和再分配制度能力的同时，为全球化提供支持的制度却仍在很大程度上是国家性的。而区域治理规则更多强调地缘政治安全，以保障各国自身战略利益，因而规则制定会随着经济政治格局频繁变动，增加了全球经济治理规则重塑的难度。第二，全球经济治理机制碎片化暴露了现行治理机制代表性和有效性的缺失，割裂了全球贸易体制的完整性。自20世纪80年代中期以来，随着欧盟的成立、北美自由贸易协定的签署以及经济合作组织的成立等，经济区域化实现了与经济全球化的分庭抗礼。而由于不同区域经济体系之间存在制度、文化、政治等方面的差异，为了协调全球经济领域出现的各种问题，不同区域内的经济主体之间设立了广泛重叠又相互竞争的条约、规则、组织和决策程序，使得全球经济治理规则呈现出碎片化的状态。
五、贸易摩擦冲击下中国参与全球经济治理体系变革的对策
雷蒙德·弗农提出，对于未来全球经济治理我们要设计这样一种治理方式，“它能不费力地包容世界主义者的全球化抱负，因国家而结合在一起的团体的国家抱负，以及甚至是次地区利益集团的地方性抱负”。但他同时也指出，要弥合这些不同的想法所需要的调和的思想或机制尚且未知。这种全球经济治理体系与全球化发展不相匹配所引致的对规则重塑的需求，只有通过多边磋商与利益协调，构建出一套完整、健全、有效的全球经济治理机制才能满足。随着中国日益走向世界舞台中央，在全球经济治理体系中扮演越来越重要的角色，如何在全球化与逆全球化不断交替的过程中，化解贸易摩擦的消极影响，积极参与到全球经济治理规则的重塑中，成为当下的重要议题。
我国当前面临的贸易摩擦，其经济根源在于贸易失衡和经济结构失衡，但其政治根源却在于民族国家之间的利益冲突。中国的崛起及其在世界体系中的政治经济活动，触及以美国为首的发达国家利益，加之中国在劳工制度、环境规制、知识产权保护等方面仍有改进和完善的空间，致使贸易摩擦频发。因此只有不断加强制度建设，提高经济实力，才能克服贸易摩擦的消极影响。中国化解当前贸易摩擦主要面临二方面的挑战:第一，在自由贸易和公平贸易之间权衡的贸易霸权国家，通过反倾销、反补贴调查影响中国企业出口。根据世界银行统计数据，1998——2015年间，我国共计接受反倾销调查232起。在全球经济的疲软期，具有价格竞争优势的“中国制造”产品更容易招致贸易保护主义的抵制，仍需通过不断强化企业法律意识和自我辩护能力，完善市场经济体制来化解。第二，部分国家以产权保护为由，限制中国高新技术创新发展。2018年以来的中美贸易摩擦和美国对中国发的“301调查”，矛头直指“中国制造2025”，这一定程度上阻碍了我国高新技术发展，也对我国实施创新驱动发展提出了更高的要求。第二，中国经济进入新常态，经济总量虽然持续增长，但经济增长陷入“结构性减速”，为了更好地参与全球经济治理规则变革，中国需要克服经济结构调整的阵痛，加快新旧动能转换，加速实现高质量发展的目标。
在当前复杂的全球经济环境下，充分认识贸易摩擦背后凸显的不同国家之间的政治制度、经济发展和社会文化差异，有助于消除中国当前所面临的贸易摩擦的消极影响，更好地把握机遇，参与到全球经济治理体系的变革中。具言之，需从以下几个方面入手，加强我国参与全球经济治理体系变革的能力:
第一，推动形成全面开放新格局。通过加快提升贸易便利化水平，进一步放宽外资市场准入，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，持续扩大金融等行业对外开放，切实加强外商合法权益保护，优化营商环境，构建全面开放新格局。加快加入WTO《政府采购协定》进程、加强与国际通行经贸规则对接，以实际行动回应美国的无端指责与调查。积极推动以WTO为主导的多边治理机制改革，为维护多边贸易体制的稳定性、推动贸易和投资自由化贡献“中国力量”
第二，持续推进“一带一路”等基于多边贸易机制的区域治理制度建设，强化中国在全球经济治理中的话语权。“一带一路”倡议遵循多边贸易机制，在相对自由化的进入与退出机制设置上，充分考虑了多元化的博弈空问，为突破全球经济治理困境提供了可行的路径。但“一带一路”倡议自提出以来，尚未构建起完善的区域治理规则体系，因此可以尝试在与沿线国家达成共识的基础上，进一步整合协调具有趋同态势的区域机制，借鉴现有区域治理机制的规则与制度，化解各类治理规则中存在的对抗性，形成稳定的谈判与协商制度，不断为现有的WTO贸易争端解决机制提供有益补充。
第三，深化国内改革，激发民营经济活力，提升综合国力。作为全球贸易大国，我国在取得现有成就的基础上，仍然存在着与贸易规模不相匹配的经济硬实力和制度软实力。而处在经济转型重要关口的新时代，深化国内改革是提升经济硬实力的唯一途径。贸易摩擦在给我国经济增长带来挑战的同时，也加快了我国改革开放和积极推进全球经济一体化的步伐。一方面，政府应当通过相关政策举措优化营商环境，激发民营经济活力，加快产业结构升级，这不仅可以促进内需主导型经济格局的形成，而且有利于积极回应发达国家对我国国有企业发展模式的质疑;另一方面，政府应当以扩大内需和消费升级为动力，有效降低对国际市场和出口导向型发展模式的依赖，发挥现有制度和体制的优势，积极对接国际知识产权规则和高新技术发展标准，这不但有利于我国跨越中等收入陷阱，更有助于加快缩小我国在产业技术领域与发达国家的差距，进而在全球经济治理的规则重塑中获得话语权。
